觀點｜成本飆漲，紅線地鐵擴建會影響唐人街的地稅嗎？
紅線地鐵唐人街站
圖片來源：Chinatown Spotlight
歷經成本上漲、聯邦政府暫停撥款等波折後，備受爭議的紅線地鐵擴建項目終於正式破土動工。
紅線地鐵擴建，即紅線延長線（Red Line Extention, 以下簡稱RLE）項目旨在將紅線地鐵的終點站從95街延長至130街，向南新建4個站點，分別位於103街、111街、密歇根大道和130街附近。項目施工從今年開始，包括軌道和車站建設，預計將於2030年竣工。
早在1969年，時任市長理查德·J·戴利就曾承諾擴建，但因缺乏資金而長期擱置。2022年底，市議會通過設立RLE稅收增量融資（Tax Increment Financing,以下簡稱紅線TIF）區籌集9.59億美元，並以此撬動了20億美元的聯邦資金，使該項目得以落地。
不過，隨着時間推移，該項目的建設成本在數年間從36億美元飆升至57億。每英里造價高達10億美元。有媒體評論稱，輿論擔憂唐人街等社區的地稅（property tax）將飆漲。
紅線地鐵延長線TIF區示意圖，紅色框內的區域均爲稅收增量融資區，包括部分市中心、南環區、唐人街和橋港區
圖片來源：芝加哥市政府網站
紅線地鐵延長線工程示意圖，將新建103街、111街、密歇根大道和130街四座車站
圖片來源：芝加哥交通管理局（CTA）
2022年設立的紅線TIF區覆蓋麥迪遜街（Madison St）和珀欣路（Pershing Rd）之間紅線地鐵沿線半英里範圍內的房產，幾乎整個阿莫廣場（Armour Square，唐人街所在），近南區（Near South Side，即south loop南環區所在），以及部分市中心（Loop）、橋港區（Bridgeport）都囊括其中。該區域內的新增地稅收入（即超過2022年基準線的部分），將在未來35年內用於RLE建設，投資於100多街的遠南區（Far South Side）。
紅線TIF區誕生以來就備受爭議。主要質疑點包括：一是將TIF區內的社區資金用於支持其他社區的發展，使原本可用於南環區、唐人街等社區建設的資金外流；二是設立TIF區將導致該區域內的地稅上漲，增加居民地稅負擔。
南環區所在的市議會第3選區區長帕特·道威爾（Pat Dowell）投票反對該TIF區，其原因就是第一條。而對於華埠而言，彼時最大擔憂是後者，即TIF是地稅上漲的元兇，政府通過設立TIF區搶錢。此次建設成本飆漲後，社區居民對地稅進一步上漲的擔憂也來源於此。
對於地稅上漲的恐懼是真實的。在最近一個納稅年度，芝加哥住宅地稅中位數漲幅達到16.7%，爲過去30年之最。不過，筆者認爲，將地稅上漲歸結於TIF區的想法是非理性的，缺乏數據支持，也是對TIF和地稅評估機制的誤解。
本文將通過拆解紅線擴建項目的資金來源，對比分析該TIF區過去兩年的收入和不同社區的地稅漲幅，以幫助大家更清晰的理解：紅線TIF區是否抬高唐人街地稅？紅線擴建成本上漲會帶來怎樣的衝擊？
紅線TIF區是否抬高唐人街地税？
紅線TIF區於2022年12月獲批，至今共有兩個完整納稅年度（2023年和2024年）的數據可以參考。儘管樣本量不大，但依然可以看出一些端倪。
庫克郡財長（Cook County Treasurer）辦公室數據顯示，以2024納稅年度爲例，市中心的地稅收入爲12.26億美元，同比減少了8.53%，近南區爲1.8億，增長3.06%，阿莫廣場爲0.33億，增長2.74%，橋港區爲0.82億，增長11.07%。
由此可以看出，雖然同樣位於紅線TIF區，不同區域的地稅變化是不一樣的。市中心區域大幅下跌，近南區和阿莫廣場接近持平，橋港區距離紅線最遠但漲幅最高。
從另一個角度來說，該年度地稅漲幅最大的社區集中在城市南部和西部較爲貧困、以黑人爲主的社區，例如西加菲爾德公園的漲幅高達133%。
這些數據恰恰說明了設立TIF區必然導致地稅上漲的說法是站不住腳的。
紅線TIF區2023年至2024年融資情況一覽，兩年平均年收入爲439萬美元，即平均每年有439萬新增的地稅收入用於紅線擴建項目
圖片來源：芝加哥市財長辦公室
理解地稅漲跌的關鍵，在於區分“誰決定了漲價”與“漲出來的錢去了哪”。地稅的直接數額取決於房產評估價值（EAV）與稅率的乘積。當全市公共預算需求（Levy）增加，而市中心商業地產估值因市場環境縮水時，住宅區評估價值的上漲便成了填補預算缺口的直接原因。
而在唐人街和橋港區這些華人聚居社區，橋港區的漲幅更加明顯，原因在於該區近年來經歷了顯著的人口增長和房屋翻新，市場熱度高，導致評估價值跳升。包括麥金利公園（McKinley Park）、布萊頓公園（Brighton Park）等新興華人聚居區地稅上漲的原因也大體類似。這些社區因快速發展而導致房產增值時，即便沒有 TIF，地稅依然會隨評估價上漲。
相比之下，TIF並非加稅的直接推手，而是稅收分配的調節器。TIF的真實影響在於對社區發展機會成本的鎖定。在紅線TIF存續的35年裏，區域內基準線以上的稅收增長被撥給了遠方的軌道交通建設，而不再像以往那樣反哺本地社區的公共服務。
在這層意義上，居民們更需要擔心的是，在未來地稅收入鎖死在2022年的基準線內時，如何爭取更多政府資源以支持本社區的發展。
成本上漲會帶來怎樣的衝擊？
在搞清楚紅線擴建成本飆升的影響之前，要從整個項目的資金來源說起。
按照2024年的計劃，紅線擴建總建設成本爲36億美元。其中，聯邦“New Starts”項目出資19.73億，聯邦碳減排計劃（CMAQ）撥款1.3億，州政府撥款預計爲2.81億，市府設立的地方交通稅收增量融資9.5億，剩餘資金約2.66億美元由芝加哥交通管理局（Chicago Transit Authority，以下簡稱CTA）發行債券籌集。
紅線地鐵103街站效果圖
圖片來源：芝加哥交通管理局（CTA）
該項目原本計劃在2025年啓動。但特朗普政府一度暫停撥款，直到今年3月法院下令要求聯邦政府撥款。
然而，根據政策分析師尼克·亨德的分析，整個項目的成本增長到了57億，很大程度上是由於芝加哥交通管理局低估了工程、設計和項目管理等“軟成本”。同時，總體成本的增加也導致聯邦政府調整了風險評估，要求地方機構額外支付 4.07 億美元的應急資金。
由於聯邦“New Starts”項目的撥款通常設有上限，且州政府資金有限，新增的資金壓力落在了地方機構身上。
值得注意的是，紅線 TIF 區的 9.5 億美元限額是受法律條文明確保護的。這意味着，即便項目成本漲到 100 億，在沒有經過新的立法程序前，政府不能從該 TIF區域提取超額資金。也就是說，該項目不能從居民的地稅賬單上獲得更多資金，也不會直接拉高唐人街的地稅。
彌補缺口的重任落在了芝加哥交通管理局（CTA）的肩上。據《芝加哥論壇報》報道，CTA 計劃在未來六年內發行 17 億美元債券用於該項目。此舉的後果是，原本就負債累累的CTA還將繼續透支它的信用和運營預算，以支持紅線擴建。
對華埠乃至本市居民而言，CTA大舉借債更直接的影響或許是，被迫削減運營預算，減少公交、地鐵班次，或者無力對更需要維護的公共交通線路進行必要的升級維護。
尼克·亨德和《芝加哥論壇報》的文章指出，面對如此高額的建設成本，CTA必須要重新審視那些價格過高的設計和承包商合同，以降低成本。“我們承認，拒絕近20億美元的聯邦資金固然艱難。但讓CTA的未來可能完全受制於這個嚴重超支的項目，同樣令人難以接受。一定有更好的辦法，春田市（Springfield，州府的立法者）和芝加哥的交通倡導者們不應消極地聳聳肩，而應着手尋找更好的解決方案。”
作者：比刀，城市公共政策及預算研究者，橋港區居民
文章爲作者個人觀點，不代表本平臺立場和觀點
參考資料：
https://citythatworks.substack.com/p/the-red-line-extensions-hidden-costs
https://www.cookcountytreasurer.com/taxbillanalysismapsfortaxyear2024.aspx